广州粤港澳大湾区研究院（GIG）立足湾区，服务国家，面向未来。研究院由著名学者郑永年教授担任理事长。
▎图源：网络
郑永年
广州粤港澳大湾区研究院理事长
华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席
香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院院长
导读
4月7日，习近平总书记与法国总统马克龙在广州非正式会晤。4月10日-13日，总书记又将广东作为2023年全国两会之后的第一个外出调研地，自湛江、茂名行至广州，对广东坚持高质量发展、在更高起点上推进改革开放等方面提出要求。如何深刻认识理解当前中国面临的“第三次开放”，以及广东和广州在其中应当承担的历史使命？近日，IPP评论团队就相关问题对郑永年教授进行了专访。本文由访谈内容整理而成。
广东是中国改革开放的象征
问
今年以来，外国元首频繁访华，其中，广州接待了两位外国元首。2023年3月27日，新加坡总理李显龙到访广州，4月7日，法国总统马克龙也访问了广州，并与习近平总书记在广州松园宾馆亲切会晤。您如何看待近期国内外政要在广州的集中出现？
郑永年：实际上，新加坡总理李显龙也好，法国总统马克龙也好，从大的国际背景来看，在当前世界政治经济局势趋于动荡的情况下，无论是东盟国家，还是欧盟国家，都对中国稳定世界局势和拉动全球增长有较高的期望。今年美国和欧盟的经济都很不好，世行最近又调低了欧美的经济增长预期，相反把中国的增长预期从4.3%调高到5.1%。尽管中国经济也有困难，但是因为国内及时调整了防疫措施，出台经济刺激政策，发展环境稳定，中国经济成了世界经济的压舱石。这些外国领导人不会无缘无故地来，尤其是德国、法国这些欧盟国家，俄乌冲突对它们的经济社会影响很大，加强同中国的经贸联系，是它们的利益之所在。我们一般认为欧美是铁板一块，会一致围堵中国，但针对中国的实际上是盎格鲁-撒克逊国家，主要表现在AUKUS（AUKUS，是美国、英国和澳大利亚三国组成的联盟）组织。马克龙访华时就表示，要互相尊重，不对别人指手画脚。欧盟和东盟是两个比较重要的区域经济组织，经济发展既是我们自己的优先考量，也是这些国家的优先考量，是求同存异的基础。如果能通过经贸关系增强和巩固与它们的关系，中国面对的国际格局就不一样了。作为外经贸大省，广东是与“两盟”搞好经贸关系的重要抓手，尤其是区位临近的东盟。中国经济看广东，广东经济看广州，因此外国元首来广州也不难理解。李显龙来广州，参观了中新知识城，这是中新合作的一个标志性项目。新兴产业、未来产业在知识城聚集，代表着广州产业发展的新方向，是了解中国未来经济发展的一个样本。马克龙到访的中山大学，在历史上跟法国的里昂中法大学有一些渊源，另一方面，中山大学与法国政府和大学有较多的合作，如中法核工程与技术学院。这些都有象征意义，可以增进两国之间的理解，创造良好的合作氛围。这次马克龙到访广州，习近平总书记与他在松园宾馆亲切会晤。从另一个角度看，总书记的莅临是对广州深化改革开放，实现高水平发展的支持。总书记在向马克龙介绍广州时谈到，广州是中国改革开放的排头兵，许多与对外开放有关的重要事件和决策都发生在广州。傅高义先生写过一本书叫《先行一步：改革中的广东》，在西方影响很大。在外国人看来，广东是中国改革开放的象征。广州是广东省府所在地，改革开放以后，其他国家要认识中国，了解中国的话，广州是一个不可或缺的重要窗口。现在我们面临“第三次开放”，需要一些抓手去推进。这些年，总书记一直很关心广州的改革开放。2018年总书记在广州提出了“老城市新活力”“四个出新出彩”的命题。现在，总书记说“广州正在积极推进粤港澳大湾区建设，继续在高质量发展方面发挥领头羊和火车头作用”，既是对广州的一种新期待，也是向外界表明中国继续深化改革开放的决心。
建设海洋国家的海洋城市
问
从历史上看，建立和主导全球政治经济体系的基本上都是海洋国家，如葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、美国等。您曾提到中国是一个陆地文明，还不是海洋文明，您认为在百年大变局下，广州如何助推中国成为具有全球影响力的海洋国家？
郑永年：的确，曾经建立世界性帝国的葡萄牙、西班牙、荷兰、英国都是海洋国家，二战以来一直主导全球政治经济的美国更是一个海洋国家。海洋国家的特征是利用海洋进行贸易，通过全球性的贸易关系主导全球的政治经济。
这与海洋的性质有关，海洋没有边界，人为阻力很小，而陆地文明是有边界的，每一寸土地上几乎都有人占领，要素流动的人为阻力较大。1453年君士坦丁堡陷落之后，基督教文明与伊斯兰文明的对立使西方与东方的陆上贸易变得困难，这迫使西方不得不从海上寻求通往东方的贸易航线。海洋的不确定性要比陆地大得多，因此需要更多的科学技术知识。于是，包括船舶制造、动力机械、航海学、地图学、天文学等在内的一系列复杂的科技知识发展出来，帮助西方探索海洋，为海上贸易铺平道路。海洋技术成熟之后，航运贸易的成本大大降低，航线遍及全球，远远超过了以往依靠骆驼、马队进行的路上贸易。从文化上说，海洋代表了冒险进取精神、包容开放精神。相对而言，长期以来，中国一直是一个陆地国家，不是海洋国家，但并不是说中国注定要成为陆地文明。实际上，唐宋时期的中国，既有陆地文明又有海洋文明。在唐宋全盛时期，海外贸易很发达，而那个时候西方仍处于黑暗的中世纪，没有发展出成规模的跨海贸易。到了明朝，郑和的舰队下西洋，远至非洲。在民间，浙江、福建的海商与日本的贸易也很活跃。所以当时推动海上贸易的国家力量跟民间力量都很强大。但是到了明朝中后期，朝廷出于国家安全考虑和保守的意识形态，实行了闭关锁国政策。封闭阻碍了贸易利润的积累、科技文化的交流以及国际竞争，所以清中期以后中国的国力就与西方拉开距离了。1978年改革开放后，中国大力发展外向型经济，通过航运线路与世界主要国家建立了广泛的经济联系，逐步与世界市场融为一体。但迄今中国还不是一个海洋大国，更不是海洋强国，因为与西方发达国家相比，中国对全球经济贸易的影响力和主导能力还有不小的差距。过去数十年，中国的对外经贸基本上以“引进来”为主，吸收外国投资，然后输出产品。中国融入全球市场靠的是廉价要素优势，长期处于全球价值链中附加值较低的环节，而在对外投资、人民币国际化、吸纳高端要素以及全球资源配置方面，能力较弱，这阻碍了中国成为海洋大国。建设海洋国家就必须有海洋城市。中国要成为海洋大国，广州责无旁贷。沿海城市当然不仅只有广州，但作为改革开放的排头兵、领头羊，广州要主动承担起这份新的历史使命。广州的制造、批发、会展、电商、物流等产业发达，又有开发区、自贸区、粤港澳合作区这些平台，具备很多有利条件。未来要在这些有利条件的基础上，提升现代服务业的能级和辐射力，“引进来”和“走出去”并重，把自己打造成具有全球影响力的商贸投资大平台。
“第三次开放”中的广州
问
您曾提到，中国近现代有三次开放，第一次是海外列强发动鸦片战争，中国被迫开放，第二次是中国通过改革开放，主动融入世界。这两次重大历史事件，广州都作为先锋参与其中。我国当前进入了第三次开放的新阶段，您认为广州要在其中发挥什么样的重要作用？
郑永年：开放是一个过程，有历史的阶段性。怎么开放？开放什么？随时代的不同有不同的内容，我们要与时俱进。近代第一次被迫开放的时候，中国的开放表现为大量进口，而不是出口，比如布匹、煤油、钢铁、药品等西方的产品源源不断的涌入中国市场。到了邓小平时代，我们主动对外开放，吸引外商投资，逐步变成“世界工厂”。中国的许多制造品占领了国际市场。我们现在要问，第三次开放，开放什么？传统的进出口贸易、外商投资仍然需要，但更重要的是二十大所说的制度性开放，这是第三次开放的重点与核心。制度性开放是双向的。一方面是接受现有的国际通行规则，中国要继续跟世界先进的规则、规制、标准、管理方式接轨，关起门来就无法接轨。另一方面是“做加法”。我们不能仅仅做规则的接受者、服从者，还要做规则的制定者、输出者。中国现在是世界第二大经济体，不仅有很强的制造生产能力，还有超大规模市场，如何把生产和市场潜力的优势转换成世界的规则和标准是第三次开放的重要任务。当前广州也在提倡新的高质量发展，如何实现呢？我觉得就是要围绕制度性开放来做。在这方面，南沙是广州很重要的一个抓手。《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》里面就提出，建设规则衔接机制对接高地，包括打造国际一流营商环境、金融市场互联互通、与港澳的公共服务和社会管理相互衔接等。此外，还要高质量实施RCEP，对标CPTPP、DEPA等国际规则。广州要实干，不能空谈，把这些政策落到实处。南沙可以从采取“香港+”的方式着眼，实施规则接轨。香港的规则、规制、标准、管理方式是非常国际化的，很多都为国际社会所接受，例如市场准入、金融服务、知识产权、政府采购、国际仲裁、公共服务等领域的制度。如果能够与香港的这些国际通行制度紧密接轨的话，也就差不多与世界接轨了。▎南沙区蕉门河中心区。图源：广州日报
营商环境是衡量制度性开放的重要指标。广州要努力推进总书记一直说的营商环境“三化”——市场化、法治化、国际化。广州历来重视营商环境的改善，近年来启动实施了营商环境5.0改革。但距离世界先进水平还有差距，例如，行政审批程序繁琐、投资限制过多、市场开放程度不高等。未来还需对标全球一流的城市和地区，进一步完善相关制度规定。广州有很多优势产业，例如批发、电商、新能源汽车、生物医药等，这些领域的规则、规制、标准，广州也是可以做的。拥有规则和标准的制定权才能实现高质量发展。1980年代开放改革初期的那种招商引资、加工出口的发展模式在今天已经过时了，必须从制度性开放的角度来推动高质量发展。
要做一个赶超型城市
问
在第一次开放中，广州作为少数几个通商口岸之一，由于垄断了中国与世界的贸易而迅速发展成为全国举足轻重的大城市；在第二次开放中，广州也是全国少数几个最先开放的试验田而获得制度红利。如今，随着全国开放程度的扩大，这种“少数红利”正在减弱，那么，您认为，广州如何在新的时期创造比较优势，引领全国的对外开放？
郑永年：广州要引领对外开放，首先要选对参照系，如果老是向后看，害怕追兵，最后难免被赶超。广州应该对标前面比自己走得快、走得好的城市，朝着这些城市去追赶，才有出路。所以广州不应当老是跟深圳比较，更不要跟中国内地的城市比较，广州要对标新加坡、纽约、旧金山、伦敦这些先进的国际城市。参考它们的发展经验，不是说要依样画葫芦，而是要打开思路，看看从哪些方面去引领。2021年广州人均GDP约为2.3万美元，约是纽约的1/4，洛杉矶的1/5，东京的1/2。还有新加坡，2021年人均GDP超过7万美元。尽管它资源匮乏，但新加坡经济起飞以后，每十年就有一个产业升级、技术升级，广州可以从它的发展经验中得到一些启发。经过几十年的发展，广州在全球城市等级排名中快速攀升。2020年的GaWC全球城市排名显示，广州已经从2010年的第67位上升到了第34位，与旧金山、波士顿等城市同处“Alpha−”级。在世界范围内，广州完全可以把自己界定为一个赶超型城市。广州是一个国际商贸中心，近年来又大力引进战略性新兴产业，打造科技创新之城。这些与纽约有些类似。历史上，纽约曾是美国的制造业中心和航运中心。随着信息时代的到来，纽约逐步转变成以金融业和服务业为主导的城市。纽约充满活力的商业氛围吸引了许多优质的企业进驻，有100多家世界五百强企业坐落在纽约市。而华尔街则奠定了纽约世界金融中心的地位，全球闻名的纽约证券交易所和纳斯达克证券交易所就在这里。对金融资源的掌控使纽约被誉全球资本的首都。美国许多软件及计算机相关产业聚集在纽约，以此为基础，纽约雄心勃勃地模仿加州的“硅谷”打造“硅路”，以增强自身的经济发展能力。除了强大的经济实力，纽约在科研和教育、艺术和时尚、娱乐、体育、旅游、国际交往方面也表现出很强的全球影响力。广州可以对标纽约，好好研究一下纽约的发展历程和未来趋势。 ▎4月15日，史上最大规模的第133届广交会在广州盛大召开。
广州怎么创造比较优势，刚才也讨论了，就是要有更高水平的制度性开放，提高营商环境的市场化、法治化、国际化。广州要在这些方面找差距，补短板。比方说在对国际人才开放方面，可以比较一下广州与其他全球城市的人才国际化水平差距。广州有多少外国人口？广州的大学里，如中山大学、华南理工大学，有多少外国人才？这些数字比纽约、东京、新加坡这些城市低很多，这就要我们研究，其他全球城市的国际人才是怎么吸引来的？广州为什么吸引不来国际人才？如果广州要大规模吸引国际人才，包括移民、出入境、外国人就业及社会保障等在内的许多制度应该怎么改革？说到底，还是要率先落实制度性开放才能创造广州的比较优势。
碎片化改革不足以支撑
“领头羊”作用
问
在过去几十年的时间里，广州一直都是改革开放的排头兵，在对外开放领域涌现出许多制度创新，例如在外商投资、自贸区管理、跨境金融、粤港澳规则对接、跨境电商等领域。不过，近年来广州仍面临着较大的改革阻碍。您认为，广州在推动更高水平对外开放方面需要破除哪些大的体制机制障碍？
郑永年：就制度创新来说，当然不仅只是广州了，粤港澳大湾区的一些城市，也都在改革，努力提高制度创新能力。比如，最近省大湾区办发布了20个粤港澳大湾区规则对接的案例，从内容来看，涉及很多领域，例如企业信用互认、港澳律师到内地执业、科研资金跨境流动、湾区社保融合、跨境商事登记等等。说明大湾区的城市都在以不同的方式去推进制度创新。
但我个人觉得，这些年的改革都是星星点点、零零碎碎，有点碎片化，不像1980年代那么有系统性，成规模。像二十大报告所说的，要加强改革顶层设计，破除各方面的体制机制弊端，在各领域建立基础性制度框架，实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。我们需要一些比较系统的、成规模的改革。改革是一个系统工程，需要统筹协调的领域和部门很多，比方说广州的营商环境建设这一块，涉及发改、工商、商务、税务、市场监督等许多部门，涵盖投资便利化、贸易便利化、市场监管体制、科技创新体制、产权保护制度、人才发展等重要事项。这时就需要系统性的思维，优化政策设计，健全产业、创新、财政、金融、人才、土地等政策的统筹协调机制，针对不同类型和层次的功能区、产业和行业、企业和项目等分类施策，完善政策执行效果评估机制，增强政策的精准度和可操作性。现在各个方面的改革都在做，但却没有太突出的效果，其中的原因何在？我觉得，发展瓶颈的背后是行政体制的瓶颈。政府是一个十分庞大复杂的行政组织，一项政策从制定、到实施、到兑现、到见效，需要经过多个部门、多个层级才能传导到企业，在这个链条上，任何一个环节或个人执行出现偏差或延误，都会影响到最终的政策效果。因此，从提升政策获得感的目标出发，要积极推进政策的供给侧改革，更加注重市场主体和社会主体的诉求，健全政策制定、执行、监督、评估、反馈、调整的工作机制，加强政策内容精准性，以及政策落实的督查力度，定期开展政策实施评估，根据评估情况动态调整优化政策，不断提升政策的科学性和实效性。广州未来的发展要有系统的思路，系统地推进改革，否则星星点点、零零碎碎的改革，不足以支撑广州在全国改革开放中的领头羊作用。
往期回顾
END
广州粤港澳大湾区研究院是“民间性质、官方支持、非营利性”的研究机构。研究院秉承独立、客观、有效的核心价值理念，汇聚海内外具有“国际视野，中国情怀”的学者和实践者，扎根真实世界，积极回应转型中国的重大政治、经济与社会问题，致力于知识创新和专业的政策研究，为政府、企业和社会组织提供政策咨询和解决方案。